中盾复议 | 房子被违法强拆，该怎么办？
2022-12-26 09:31:50
行政机关应当严格依法认定、查处违法建设，对行政相对人基于对公权力的信赖所产生的正当利益予以保护。对于违反信赖保护原则而实施的强制拆除，上级行政机关在依法监督、确认违法的基础上，可以指导下级行政机关依法提供救济，以充分保障行政相对人的合法权益。
随观澜君来看下面一则案例。
Part 01
基本案情
2021年10月28日，被申请人北京市某镇人民政府对郝某涉嫌违法建设予以立案。2021年11月2日，被申请人以郝某为违法建设人作出《限拆通知书》，要求其于2021年11月5日前自行拆除违法建设。2021年11月10日，被申请人致函某局称，郝某在该镇某村集体土地范围内违法建设，该用地规划性质为生态混合区，建设房屋面积约200平方米，房屋用途为居住、仓储，函请对上述违法建设进行认定，随函附有涉案建筑物现场照片。同日，该局复函载明：位于该村集体土地上，郝某建设的建筑物，未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。2021年11月11日，被申请人对涉案建筑物实施了强制拆除，拆除前组织人员将涉案建筑物内物品清理、搬运至户外空地。
另查，郝某在接受复议机关的调查询问时称，涉案建筑物的建设主体是申请人魏某，且申请人与有关部门于2018年就涉案建筑物所附着的土地签订了土地承包合同，于2019年开始实施建设行为。2021年12月6日，申请人不服上述《限拆通知书》与被申请人实施的强制拆除行为，分别向北京市某区人民政府（下称“复议机关”）申请行政复议。复议机关依法受理并分别立案审查，就被申请人于2021年11月2日作出的《限拆决定书》，复议机关已于2022年3月4日作出《行政复议决定书》，决定撤销该《限拆通知书》。
Part 02
复议决定
根据《中华人民共和国城乡规划法》(下称“《城乡规划法》”)第六十五条的规定，被申请人对在其辖区内未依法取得建设规划许可手续进行建设的行为，具有查处的法定职责。但被申请人实施强制拆除行为的执行依据《限拆通知书》已被依法撤销，即涉案房屋属于违法建设已被依法否定。申请人对涉案房屋具有应予保护的信赖利益，被申请人不宜仅以未取得规划许可手续为由即认定涉案房屋属于违法建设。因此，本案中的强制拆除行为因没有合法的事实依据应被确认违法。其次，被申请人亦未按照《北京市城乡规划条例》第七十四条或《中华人民共和国行政强制法》(下称“《行政强制法》”)第三十四条、第三十七条、第四十四条的相关规定履行相关程序，应属程序违法。综上所述，涉案强制拆除行为应当被确认违法。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》(下称“《国家赔偿法》”)第二条第一款、第四条的相关规定，被申请人实施的强制拆除行为违法，其应当承担因违法拆除行为给申请人合法财产造成损失的赔偿责任。本案中，涉案房屋被拆除前未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的事实已经行政程序予以认定。因此，在未取得规划许可手续的情况下对涉案房屋再行恢复原状的请求在当前情形下不被法律所允许，且在涉案土地上再行建设房屋是否符合城乡规划亦非本案审查范围，故对申请人提出的对涉案房屋恢复原状的请求，不予支持。
根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，赔礼道歉适用于行政机关侵犯人身权的情形。本案中，被申请人不存在侵犯申请人人身权的情形，故对申请人提出的赔礼道歉主张，亦不予支持。
复议机关同时指出，虽然申请人提出的对涉案房屋恢复原状的请求无法获得支持，但其仍有权依照《国家赔偿法》第九条的规定，向被申请人主张财产赔偿。申请人系该村村民，其建设行为系因为解决离婚后在该村的实际居住及户口落户问题。在本案复议决定书作出后，被申请人仍有义务对申请人的相关合法权益进行全面及时地救济到位。被申请人应综合当事人实质诉求、保护当事人合理信赖利益，对申请人的相关情况进行充分调查核实，除了要填平补齐申请人受损的财产权利，如果其符合宅基地审批条件，还应当依据相关法律规定对其宅基地申请履行审核批准的法定职责或者在与申请人进行充分协商的前提下为其寻找其他救济方式。
北京市该区人民政府依法作出《行政复议决定书》，确认被申请人于2021年11月11日实施的强制拆除申请人房屋的行为违法，对申请人提出的对涉案房屋恢复原状并赔礼道歉的请求不予支持。
Part 03
专家评析
背景介绍
本案是一起违法建筑强制拆除案件。违法建设的认定、查处、治理工作一直以来都是城乡管理的难点。一方面,违法建设破坏城乡整体规划，有损于生态环境和经济秩序，违法建设屡禁不止更是对城乡的持续健康发展造成负面影响。另一方面,建筑是人民安居乐业的起点,行政机关在对违法建筑进行认定和查处时若处理不当，容易引发社会矛盾，甚至诱发群体性事件，对社会稳定产生消极作用。因此，有必要对查处违法建筑的行政机关的执法能力提出更高的标准和要求，执法行为既要“合法”也要“合理”，既要有“力度”也要有“温度”。本案涉及行政机关在行政执法中应遵循信赖保护原则，本案的处理结果既对行政机关实施的强制拆除行为是否违法的问题作出了准确认定，又对行政相对人依法申请救济、下级行政机关依法提供救济的行为进行了引导，充分体现了依法行政、以人为本的现代行政法治理念，对处理类似纠纷具有借鉴意义。
信赖保护原则是诚实信用原则从私法领域向公法领域渗透的重要结果，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出诚实守信是依法行政的基本要求之一。该原则旨在为遭受行政行为侵害的信赖利益提供保障，具体内涵为：若行政相对人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护；实施行政行为应当将信赖利益的损失减少到最小，且所增进的公共利益应大于信赖利益的损失等。至于信赖保护原则的构成要件，学理通说认为由信赖基础、信赖表现和正当信赖三要件构成。我国部分行政立法已接受了信赖保护原则。例如《行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”又如，《行政诉讼法》第十二条将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”行为列入了审查范围。当前，信赖保护原则已被广泛运用于我国的行政执法与司法监督之中。
应用指导要点应当注意的问题
信赖利益保护是法治政府、诚信政府建设的重要方面。行政机关在行政执法过程中，要避免机械、僵硬地理解与适用法律，从维护政府公信力的角度出发，充分考虑行政相对人的合理诉求、执法活动的公平正义价值及实际效果，在公共利益和私人利益之间寻找缓和与平衡，维护行政相对人的信赖利益。
对于已经对行政相对人产生不利后果的违法行政行为，除了形式上确认违法外，更重要的是将对行政相对人的救济和赔偿落到实处，这既是充分保障行政相对人合法权益的考虑，也是提高行政机关“违法成本”，避免行政机关为追求高效、快速的执法目标而牺牲执法活动合法性、合理性的考虑。
法律规范
◆《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
◆《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
◆《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第九条 赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。
第三十九条 赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。
赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。
◆《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
第二十九条 申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。
申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。
◆《北京市城乡规划条例》
第七十四条 对正在搭建、开挖的违法建设,执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填;并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料。当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的,执法机关应当依法立即强制拆除、回填。
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